LIGJET E BIZNESIT
Nga Zef Preci
Një partneritet publik-privat (PPP) përcaktohet në dokumentet e BE si “transferimi në sektorin privat i projekteve të investimit që tradicionalisht janë ekzekutuar ose financuar nga sektori publik”. Por përveç përfshirjes së kapitalit privat në financimin dhe kryerjen e investimeve publike, parimisht PPP-të shfaqin dy karakteristika të tjera të rëndësishme: e para, theksi vihet në ofrimin e shërbimeve dhe të investimeve nga sektori privat; dhe e dyta, rreziku i konsiderueshëm transferohet nga qeveria në sektorin privat. Në këtë mënyrë, parimisht PPP-të mund të kombinojnë më të mirën e të dy sektorëve: sektorin privat me burimet, aftësitë e tij të menaxhimit dhe teknologjinë dhe sektorin publik me veprimet e tij rregullatore dhe mbrojtjen e interesit publik.
Përvoja e vendeve të BE tregon se, PPP duket se janë veçanërisht të përshtatshme për të ofruar infrastrukturë ekonomike. Kjo kryesisht për tre arsye. Së pari, projektet e shëndetshme që adresojnë pengesat e qarta në sektorin e komunikacionit si rrugë, hekurudha, porte, energji dhe infrastrukturë tjetër, ka gjasa të ofrojne norma të larta ekonomike kthimi dhe për këtë arsye të jenë tërheqëse për sektorin privat.
Së dyti, në projektet e infrastrukturës ekonomike, sektori privat mund të bëhet përgjegjës jo vetëm për ndërtimin e aseteve të infrastrukturës, por edhe për ofrimin e shërbimeve kryesore që lidhen me të, duke e lejuar atë të përshtasë projektimin e aseteve posaçërisht për këtë qëllim. Së treti, në masën që këto shërbime u ofrohen drejtpërdrejt përdoruesve përfundimtarë, tarifimi është si i realizueshëm ashtu edhe i dëshirueshëm nga pikëpamja e efikasitetit.
Prej disa vitesh, në Shqipëri zhvillohet një debat publik dhe politik i hapur në lidhje me përgjegjësinë për defektet e kontratave koncesionare. Një analizë më e hollësishme nxjerr në dukje përgjegjësitë që kanë palët në kontratë: qeveria/autoriteti kontraktues dhe koncesionari privat, formalisht të përcaktuara në kushtet specifike të marrëveshjes së tyre dhe kuadrin përkatës ligjor.
Parimisht, dallimi i kontratave të llojit PPP nga prokurimi publik standard ka të bëjë me menaxhimin e riskut. Kështu, në rastin e prokurimit autoriteti publik mban pjesën më të madhe të rrezikut, ndërsa në kontratat koncesionare, si rregull, koncesionari privat zakonisht duhet të mbajë rrezikun kryesor operativ dhe komercial.
Një analizë e dokumenteve zytare, raporteve vjetore, etj mbi faktorët që kontribuojnë në problematikat e kontratave koncesionare në Shqiperi, evidencon një numër çështjesh që kanë të bëjnë me funksionimin e sistemit ligjor dhe institucional të vendit në tërësi, ashtu edhe me sektorin specifik ku janë zbatuar këto kontrata. Kështu, përveç ekzistencës së një numri shumë të madh kontratash të këtij lloji, vihet re se pjesa më e madhe e tyre janë oferta të pakërkuara nga qeveria, duke i lënë dorë të lirë sipërmarrjeve aplikante në studimin e fizibilitetit, përllogaritjen dhe ndarjen e riskut, etj.
Siç dihet, investimi në infrastrukturë siç janë rrugët, autostradat, tunelet etj, janë të kushtueshme, shpesh edhe të rrezikshëm financiarisht dhe gjasat që të gjenerojë fitime janë vetëm në periudhen afatmesme dhe afatgjatë, prandaj edhe mangësitë në trajtimin e tyre kane impakt të madh buxhetor dhe të tjera. Evidencohen dobësi të qeverisjes, të cilat ndikojnë në suksesin e PPP, të cilat lidhen me kapacitetet e kufizuara të administratës publike, ndikimet politike dhe korrupsionin e lidhur me ta.
Kështu një numër relativisht i madh i projekteve infrastruktore nuk i nënshtrohen paraprakisht një shqyrtimi të hollësishëm profesional , për të mos thënë që nuk mungojnë edhe rastet kur shmangjet e konkurrences dhe ndikimet politike çojnë në krijimin de facto të monopoleve të vërteta në fusha të caktuara apo kur përzgjedhja e operatorëve ekonomikë është tërësisht politike dhe korruptive njëkohësisht (psh në rastin e inceneratorëve) dhe rrezikojnë sfida të mëdha ligjore të institucioneve të vendit, deri edhe ndëshkimin financiar në arbitrazhin ndërkombëtar (Qëndra Ndërkombëtare për Zgjidhjen e Mosmarrëveshjeve të Investimeve – ICSID).
Probleme të tjera të kontratave koncesionare në Shqipëri janë problemet që kanë të bëjnë me mangësitë e kuadrit ligjor specifik për PPP dhe ndryshimet e këtij kuadri sidomos në lidhje me monitorimin dhe raportimin, amendimet në to, etj. Mungesa e një mjedisi ligjor të qëndrueshëm dhe të parashikueshëm bën që të drejtat dhe mjetet juridike specifike për palët në kontratë, shpesh nuk janë të përcaktuara qartësisht, duke lënë hapur shtegun për pasiguri dhe mosmarrëveshje potenciale.
Kemi shembuj të shumtë në të cilat janë ndryshuar kushtet e kontratës gjatë procesit të zbatimit, por në shumicën e tyre në ndarjen e riskut është vendosur sektori publik në një pozitë të pafavorshme, për rrjedhojë edhe kostot e shërbimit (psh në disa kontrata të shëndetësisë) jane rritur ose janë kryer e vazhdojnë të kryhen pagesa për shërbime që nuk merren dhe që nuk ekzistojnë fare (psh në shërbimin e incenerimit në menaxhimin e mbetjeve urbane).
Një numër kontratash të llojit PPP janë miratuar me nxitim, në kushtet e mungesës së trasparencës, e mbi të gjitha në kushtet e mungesës së një gare reale ndërmjet operatorëve ekonomikë. Për rrjedhojë, nuk është kryer një vlerësim i saktë i impaktit ekonomik të pritshëm dhe njësitë e monitorimit të zbatimit të kontratave specifike kanë funksionuar formalisht, nën një trysni politike të vazhdueshme dhe kështu nuk kanë përmbushur detyrimet e tyre ligjore në monitorimin e këtyre kontratave.
Siç tregojnë edhe hetimet në proces të SPAK-ut për një numër kontratash shumëmilionëshe, autoritetet përgjegjëse publike shpesh nuk kanë siguruar ekspertizën e nevojshme për të hartuar dhe menaxhuar projekte komplekse dhe afatgjata të PPP-ve. Për shkak edhe të debatit të gjerë publik rreth kësaj teme, disa kontrata me vlerë të lartë të studjuara tregojnë se ato kanë sjellë një kosto të lartë për buxhetin e shtetit, kanë rritur riskun për sektorin publik dhe, për rrjedhojë, janë shndërruar në një barrë të rëndë për qytetarët taksapagues.
Përvoja e Shqipërisë dhe jo vetëm, tregon se, propozimet e pakërkuara nga sektori privat kanë pak gjasa të kenë sukses dhe për këtë arsye të japin rezultate po aq të mira ose më të mira se sa ato që ndjekin një procedurë konkurruese standard të tenderimit. Shkalla e gjerë e përdorimit të tyre (edhe në vendet e Ballkanit Perëndimor) lë shteg për më shumë hapësirë për korrupsion dhe përpjekje për kapje të shtetit nga grupe të interesit, lobistë, etj.
Shpesh, autoriteti publik përgjegjës nuk është në gjendje të negociojë në mënyrë efektive me partnerin privat; në periudhën kur oferta shqyrtohet ka prova të presionit të dobët ose aspak konkurrues; ofertues të tjerë potencialë demotivohen që të investojnë kohë, para dhe burime në një mundësi për të cilën propozuesi fillestar është në një avantazh fillestar brenda procesit të tenderimit të ofertës së pakërkuar për shkak të bonusit që ofron qeveria në skemën e vlerësimit, etj.
Të marrë së bashku, këta faktorë ndikojnë që projekte të caktuara të PPP të rezultojnë joefektivë dhe madje të mund të shihen thjesht si shmangje nga procedurat normale të prokurimit publik dhe krijim mundësish për “para të lehta” për operatorë të ndryshëm ekonomikë afër qeverisë…
Problem më vete janë edhe mekanizmat e zgjidhjes së mosmarrëveshjeve që lindin nga zbatimi i kontratave PPP. Kjo për faktin se, dobësitë e institucioneve qeveritare në procesin e shqyrtimit dhe hartimit të kontratave e çvendosin riskun kryesisht në anën e sektorit publik, ndërsa korrupsioni dhe politizimi i institucioneve të shqyrtimit administrativ (si Komisioni i Prokurimit Publik, AKBN, etj.) bën që operatorët ekonomikë vendas apo investitorët e huaj t’i drejtohen në masë arbitrazhit ndërkombëtar për zgjidhjen e mosmarrëveshjeve të rastit.
Qëndrueshmëria politike e vendit, për fat të keq, shoqërohet edhe me një rrezik më të lartë, të perceptuar dhe real të korrupsionit, gjë që nuk mund të mos dekurajojnë investitorët e rëndësishëm potencialë. Për rrjedhojë, sidomos gjatë dekadës së fundit, vihet re penetrimi në ekonominë e vendit të investitorëve të panjohur, të dyshimte, të përfolur apo nga zona offshore dhe jo nga kompani të mirënjohura (brand names), apo nga vendet anëtare të EU.
Për të adresuar këto çështje, nevojtet që qeveria shqiptare të mundësojë zhvillimin e një mjedisi rregullator të qartë dhe mbështetës, të ndërtojë kapacitetet e nevojshme institucionale brenda autoriteteve publike përgjegjëse, të sigurojë rritjen e transparencës në procesin e prokurimit dhe të kalojë në plan të dytë ndikimin politik dhe lobues ndërkombëtar. Të jemi të qartë, nevoja për investime publike në mallra, shërbime dhe infrastrukturë është më e dukshme se asnjëherë më parë.
Megjithatë, shpresa e qeverise për t’u mbështetur në PPP si një mjet për të mbushur boshllëqet e financimit të infrastrukturës, duken jorealiste. Vetë PPP-të në shumicën e tyre nuk i janë nënshtruar një analize të gjerë ekonomike, gjë që normalisht do të duhej të bëhej përpara nënshkrimit të kontratës përkatëse dhe të ishte pjesë e raportimit të qeverisë dhe diskutimeve të detajuara në Kuvend në periudhen e shqyrtimit të projekt-buxhetit për vitin pasardhës.
Në të vërtetë, dështimet e dy dekadave të fundit apo cënimi përmes kontratave të tilla i interesave publike si dhe krijimi i burimeve të konsiderueshme të korrupsionit politik në vend për shkak të PPP-ve, sugjerojnë nevojën e analizave transparente dhe profesionale në çdo kontratë të re të PPP-ve, si dhe një monitorim të kujdesshëm nga ana e institucioneve publike të rasteve kur sugjerohet përfshirja e financave private si një mënyrë për të realizuar projekte zhvillimi publike.
Në çdo rast, ofrimi i shërbimit nga sektori privat mund të jetë i realizueshëm nëse qeveria mund t’i japë një kontratë operative plotësisht të specifikuar, të zbatueshme (domethënë, të plotë) një partneri të sektorit privat. Në këtë mënyrë PPP-të janë të përshtatshme për situatat në të cilat qeveria mund të identifikojë qartë cilësinë e shërbimeve që dëshiron që sektori privat të ofrojë dhe mund t’i përkthejë këto në tregues të matshëm të rezultateve.
Një projekt-ligj i ri dhe probleme të vjetra që presin të marrin zgjidhje
Në ditët e sotme, pikëpamjet teorike moderne mbi PPP-të dhe praktikat e mira në zbatimin e investimeve në shkallë të gjerë në projektet në botë, e tejkalojnë rolin tradicional të sektorit privat në procesin e ofrimit të shërbimeve publike.
Në variantet e veta, PPP-ja perceptohet si një marrëveshje afatgjatë midis një entiteti qeveritar dhe një pale private në përmbushjen e iniciativave në nivel kombëtar dhe ndërkombëtar, që zgjidhin problemet socio-ekonomike, ofrojnë asetet ose shërbimet publike dhe promovojnë zhvillimin e qëndrueshëm të ekonomisë dhe shoqërisë. Në një kuptim më të gjerë, PPP-të përfaqësojnë një marrëdhënie që përfshin një kombinim të aktiviteteve të sektorit privat dhe atij publik, e cila përkufizohet si një “partneritet”.
Në Shqipëri, ashtu si në mjaft vende të tjera me institucione të dobëta dhe rregulla joefikase të tregjeve, zbatimi i projekteve të infrastrukturës shoqërohet me rreziqe të konsiderueshme. Kompleksiteti teknik i proceseve të planifikimit dhe miratimit, ndërtimit dhe funksionimit të projekteve të tilla, zakonisht janë të gjitha burime të rrezikut. Rreziqe të tilla duhet të identifikohen, të përcaktohen në pikëpamje sasiore dhe të menaxhohen.
Në fushën e përgatitjes, projektimit dhe ndërtimit të projekteve, problemet kryesore lidhen me nevojën e përmirësimit të analizës, transferimit dhe menaxhimit të riskut; optimizimin e projektimit dhe ndërtimit për një menaxhim më të mirë gjatë gjithë jetëgjatësisë së kontratës së PPP; rritjen e vizibilitetit për vlerësimin dhe identifimin e kostove përkatëse përpara se të merret vendimi për investim; sigurinë më të mirë për dorëzimin në kohë dhe brenda buxhetit të kontraktuar fillimisht, etj.
Në periudhën e funksionimit të projekteve, vihen re probleme të tilla si: përmirësimi i mirëmbajtjes së aseteve në planin afatgjatë; përmirësimi i qëndrueshmërisë në ofrimin e shërbimeve, etj.
Ndër problemet kryesore në lidhje me PPP në Shqipëri mund të përmendim një angazhim të tepruar politik sidomos gjatë dekadës së fundit, duke e vendosur qeverinë në rolin e nxitësit kryesor të politikave për përdorimin e PPP-ve; pamjaftueshmëria e dokumenteve të politikave të PPP-ve dhe mangësitë e kuadrit ligjor specifik në lidhje me to; paqëndrueshmeria e krijim/ funksionimit të ekipeve të sektorit publik (njësitë e monitorimit të projekteve) në zhvillimin dhe raportimin teknikisht të ecurise së projekteve në proces zbatimi; angazhimi i qeverisë në projekte PPP me buxhete jorealiste që mbështesin zhvillimin e infrastrukturës publike, etj.
Siç dihet, projektet PPP kërkojnë një kuadër ligjor mbështetës dhe efektiv për shkak të proceseve të prokurimit publik të përfshira dhe varësisë së tyre të madhe nga përdorimi i kontratave midis palëve të ndryshme. Zhvillimi i çdo ligji për PPP-të duhet të bazohet në përvojën nga tregjet ekzistuese të PPP-ve për të shmangur gabimet e rritjes. Parimisht, një ligj i tillë duhet të jetë sa më i drejtpërdrejtë që të jetë e mundur, gjë që mundëson që kuadri ligjor i përgjithshëm dhe i përcaktuar gjerësisht, të mbetet i qëndrueshëm me kalimin e kohës dhe i përshtatshëm për nevojat dhe rrethanat e zhvillimit të ekonomisë së vendit.
Mbështetur në Programin Kombëtar për Integrimin Evropian dhe në Strategjinë e Menaxhimit të Financave Publike, dhe në funksion të arritjes së objektivave të konsolidimit fiskal dhe të përmirësimit të klimës së biznesit në vend, qeveria shqiptare ka paraqitur për miratim në Kuvend nje projekt-ligj të ri “Për Koncesionet dhe Partneritetin Publik Privat”.
Fushat kryesore që pritet të rregullojë ky akt, lidhen me transparencën dhe konkurrencën; menaxhimin fiskal; përputhshmërinë me BE dhe me anti-korrupsionin. Gjithashtu, ky projektligj synon përafrim të pjesshëm me direktivën 2014/23/BE të Parlamentit Evropian dhe të Këshillit të datës 26 shkurt 2014, “Për dhënien e kontratave koncesionare”.
Nga përmbajtja e dokumentit të paraqitur për konsultim publik në Kuvendin e Shqipërisë vihet re se specialistët dhe konsulentët e përfshirë kanë bëre përpjekje për të adresuar problematikën komplekse të zbatimit të derisotëm të kontratave të kësaj natyre, duke përfshirë ndarjen më të mirë të roleve midis dikastereve dhe agjencive publike të përfshira, përcaktimin më të mirë të koncesione/partneritete publike private, plotësimin e kuadrit ligjor me aspekte të “përvojave të mira” të vendeve të OECD-së, etj. Gjithashtu, janë ofruar edhe përkufizime të zgjeruara të termit “koncesion”, duke përfshirë jo vetëm “koncesioni i punëve publike”, por edhe “koncesioni i shërbimeve publike”, “e drejta për të shfrytëzuar veprat dhe/ose shërbimet”, etj.
Sa i takon fushës së zbatimit të koncesioneve/partneriteteve publike private, vihet re një zgjerim i pakufishëm i sektorëve dhe qëllimeve ku mund të zbatohen PPP për realizimin e punimeve dhe/ose ofrimin e shërbimeve publike, duke përfshirë edhe shërbime sociale dhe shërbime të tjera specifike, koncesionet e rezervuara, shërbimet e kërkimit dhe të zhvillimit, etj.
Megjithatë kontribues të rëndësishëm nga radhët e organizatave të shoqërisë civile (https://ais.al/new/, https://idmalbania.org/sq/rreth-idm/, etj.) duke analizuar aspektet kryesore të projekt-ligjit, kanë tërhequr vëmendjen rreth paqartësive në lidhje me rolin e njësive të qeverisjes vendore dhe procesin e decentralizimit, kanë theksuar se ky dokument paraqitet i mangët në aspektin e transparencës, shkallës së përfshirjes së grupeve të interesit dhe sigurisë juridike duke sugjeruar një rishikim më të thelluar dhe konsultim të gjerë institucional dhe qytetar përpara miratimit nga Kuvendi i Shqipërisë.
